《清代地方政府》：认识清帝国结构性集体腐败的根源 焦点信息

最近热播的电视剧《天下长河》中有这样一段情节:秋汛时节，黄河再次泛滥，河道总督靳辅下令要炸开桃源县的大堤，让黄河水从桃源县过，而不至于多处决堤导致水祸泛滥。然而，桃源县的县令于振甲，不从河道总督的命令，带领桃源县的百姓登上大堤，阻止炸堤。最终，桃源县的堤坝虽没有炸，黄河却决口了，三省被淹，出现了大面积的灾区。这段剧情既道出了中国河道治理的艰难，同时也让我们产生了疑问，一个小小的县令为什么敢公然违抗河道总督的命令？清代的地方政府究竟是怎样的组织？

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《清代地方政府》瞿同祖 著 范忠信 何鹏 晏锋 译 新星出版社

要回答这个问题，我们就要从清代的权力制度上入手，摸清朝堂之下的地方是如何行使权力的。社会学家、法学家、历史学家瞿同祖先生的经典作品《清代地方政府》，便用现代社会学的方法研究了清代地方政府的实际构成和运作模式。瞿同祖先生的祖父瞿鸿禨是庚子国变后被任命的军机大臣，他的叔父瞿宣颖也是深具国学功底的文学家和史学家，这使得瞿同祖对于清代官职、权力运营等方面的了解有着先天的优势。瞿同祖先生作为社会学家吴文藻先生的弟子，与费孝通、林耀华、黄迪等人属同门师兄弟。这样的背景和学术基础，也让这本书成为研究清代地方政府的权威之作。

瞿同祖先生在研究中发现，清朝州县政府的所有职能都由州县官一人负责，州县官就是“一人政府”，地方一切的权力都由州县官一人独享。所以在研究死制度之外，瞿同祖先生把州县官也作为了研究对象，通过他来观察地方。清代地方的税收、劳役、司法、治安、教育、公共建设等都由州县官一人承担，在地方政府中的职员都是在给州县官打工，分享他的权力。因此，税收完不成，盗匪未抓获，官库亏空，司法错案，科场舞弊，堤坝遭毁坏等问题，除非审判要求官员的僚属也要负责之外，理论上州县官是唯一责任人。这样的地方官，下对普通百姓，上对高级官员，一级一级衔接，他们就成了地方唯一的代理人。所以百姓会称地方官为“父母官”，其实就是权力在地方的集中。

地方的行政权力都在州县官手上，没有他们，地方的行政和各种事务就会停滞。所以，只要地方州县官还能有效治理当地，清朝的统治机器就可以顺利运行下去，一旦州县官的权力被瓜分或瘫痪后，清朝则难以对地方再进行有效地统治。这种“一人政府”的模式并非清代首创，早在宋代就已经是这种模式，要说清代和宋代在这种模式上的区别，就是清代大大削弱了僚属的力量。就如同朝廷上一样，清代地方政府也是个小中央集权模型。地方政府只有州县官是唯一负责人，其他人没有朝廷的正式授权，等于是州县官自己雇佣的帮手，这让他们形成了一个缺乏合法身份的编制外行政班子。

这个行政班子通常由书吏、衙役、幕友和长随四类人组成，他们没有任何中间权力，这四类人都直接向州县官负责。书吏是州县官文字方面的工役，干的是起草、抄写、记录等的文字手工活；衙役是州县官体力方面的工役，干的是缉捕、行刑、守卫、传递等力气活；幕友是州县官的私人秘书和顾问，是帮助州县官处理上下事务的智囊；而长随则是州县官用来监督前三类人并向他们传达指令的人，长随一般还兼跑腿、跟班并照顾州县官的生活。

这样看似工种分明的组织，在围绕着州县官一个中心转时，其实分工和职能并没有那么清楚。比如税收事务，幕友有“钱谷”“征比”“钱粮总”等负责，书吏有“总书”“里书”“柜书”“漕书”等负责，长随又有“钱粮”“钱漕”“杂税”等负责。一件事责任互相交叉，在一人政府之下，众人只有受州县官委托之轻重，与州县官关系亲疏之别，没有具体权责分工的差别。

曾为师爷三十年后出仕为州县官的清人汪辉祖曾说：“事无巨细，权操在手，则人为我所用。若胸无成见，听人主张，将用亲而亲官，用友而友官，用长随吏役而长随吏役无一人非官。人人有权即人人做官，势必尾大不掉……故曰官须自做。”正因为这样的制度模式，清代在地方没有更多的行政经验，只能一级一级复制中央集权，确保政府集中于一人，不会被混乱的事务搞的权力丧失。

虽然权力集中在州县官，但是没有吏的辅佐，州县官无法治理地区。通过科举选拔的官员文化修养是有了，但是没有治理地区的能力和专业训练。而吏则因为花了大量的时间处理地方事务，学习实践了各种行政、财政、法律和民情知识，反而没法像科举学子那样学习科考必备的文辞论策。这也使得官和吏之间存在着一种天然的互相合作、互相博弈的环境。

清代地方官员任期短，等州县官熟悉民情，了解地方问题，能够整合地方资源后，任期也基本到头了，于是便转到其他地方一切重新再来。这种情况给了本地吏员更多的发挥空间，新来的州县官为了快速地进入状态，不得不依仗长期在本地驻扎的吏员，这就给了这些吏员徇私舞弊，反过头来胁迫州县官的机会。在这样的制度下很多州县官为了获得快速的晋升，与当地吏员沆瀣一气，只为政绩而对他们的违法行为则达成一种默契，但同时州县官也在利用权术操纵这些吏员为己所用，掌握他们的命门。就这样，如同摆设的规则和陋习遍布的官场形成了清代地方的权力中枢。

瞿同祖先生在书中除了对地方的权力分配和行政系统进行了系统地梳理，同时也对四类吏员进行深入分析，寻找他们的职能界限和违规方法。另外对州县官需要用俸禄来供养地方政事而导致的腐败与陋规，也有详细的剖析，力图在官方政治条文之外，还原清代地方政府真正的运行状态，用社会学的研究方法深挖历史学中的盲点。

（原标题：认识清帝国结构性集体腐败的根源 清代地方的官与吏）

文/柳敏

来源/北京晚报